VERTSKOMMUNETILSKUDDET
Vertskommunetilskuddet har løpende vært i fokus, via ulike regjeringers framlegg av statsbudsjettet. På 1990-tallet var først og fremst (mangelen på) pris- og lønnsjustering et tilbakevendende tema. Via arbeidet i vertskommunesammenslutningen LVSH nådde de berørte kommunene som regel, men ikke alltid, fram med at vertskommunetilskuddet skulle være gjenstand for den samme indeksregulering som det generelle rammetilskuddet via inntektssystemet. Andre tema i denne forbindelse har tidvis vært når en kommune bør opphøre som vertskommune, videre ulike telleordninger for beregning og nedtrapping av vertskommunetilskuddet og annen innlemming av tilskuddsmidler i inntektssystemet.

Ut fra Stortingets føringer for den framtidige håndtering av vertskommunetilskuddet ved behandlingen av statsbudsjettet for 2001, der regjeringen ble bedt om å foreslå løsninger som sikrer en bedre økonomisk forutsigbarhet for vertskommunene, ble det 20.8.2001 nedfelt følgende avtale mellom Sosialdepartementet og LVSH om den framtidige innretning av vertskommunetilskuddet:

1. Det legges til grunn årlig lønns- og prisjustering.
2. Det legges opp til årlige tellinger og justeringer av antall psykisk utviklingshemmede som skal tas ut av tilskuddsordningen. Første telling gjøres gjeldende 01.01.03.
3. For de kommuner som mottar tilskudd som er under gjennomsnitt pr bruker, skal bare 50% av tilskuddet pr bruker som faller fra overføres til den vanlige overgangsordningen i inntektssystemet. De resterende 50% beholdes som øremerket tilskudd til kommunen. Når tilskuddet pr bruker har kommet opp på gjennomsnittet vil 100% av tilskuddet pr bruker som faller fra overføres til overgangsordningen. (Årets gjennomsnitt på kr 762.000 pr bruker, er gjennomsnittet som benyttes. Dette korrigeres for årlig lønns- og prisvekst)
4. Det gjøres ikke noe med utfasing av ordningen (Tidspunkt for når kommuner tas ut av ordningen)
5. Det gjøres ikke noe med overgangsordningen i inntektssystemet. (fortsatt 1/5-dels årlig reduksjon).

Mens det tidligere var foretatt nedtrapping etter frafall omtrent hvert fjerde år, la avtalen i punkt 2 til grunn årlige tellinger med nedtrapping av vertskommunetilskuddet. Dette ble senere forskjøvet med ett år, det vil si med første telling pr 1.1.2004 hvoretter det har vært gjennomført årlige tellinger. Ved nedtrapping etter frafall tilbakeføres de frigjorte midler til inntektssystemet, dette er så langt håndtert via overgangsordningen i inntektssystemet.

På tross av denne avtalen, ble deler av vertskommunetilskuddet i 2005 innlemmet i rammetilskuddet. Vertskommunetilskuddet var for øvrig det eneste tilskuddet som er blitt delvis innlemmet. I oppfølging av planen for innlemming av øremerkede tilskudd har det ellers dreid seg om fullstendig innlemming eller ingen form for innlemming. Denne todelingen av vertskommunetilskuddet viste seg raskt å være kompliserende, i forbindelse med statsbudsjettet for 2009 ble andelen av vertskommunetilskuddet som var omfattet av inntektssystemet, derfor ført tilbake til vertskommunetilskuddet.

I og med reverseringen av den delvise innlemmingen, har kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst S nr 263 (2007-2008) også bedt regjeringen vurdere å se på kriteriene for finansieringen kommunene imellom slik at dette blir mest mulig rettferdig. Eventuelle endringer skal presenteres i kommuneproposisjonen for 2010, som etter planen framlegges 15.5.2009.

OVERGANGSORDNINGEN
Tilbakeføringen av midler fra vertskommunetilskuddet til inntektssystemet har fra 1993 løpende vært håndtert opp mot inntektssystemets overgangsordning. Det er fra 2009 foretatt en rekke endringer i inntektssystemet, herunder ble det innført en ny overgangsordning i form av et inntektsgarantitilskudd (Ingar). Uten nærmere begrunnelse ble tilbakeføringen av midler fra vertskommunetilskuddet utelatt fra overgangsordningen i framlegging av statsbudsjettet for 2009. Avklaring på dette forelå ikke i styringssignalene i Kommuneproposisjonen for 2009, som i en tvetydig omtale først viste til at ”med overgangsordningen i det nye inntektssystemet (INGAR) vil det ikke være mulig å videreføre dette”, men deretter også viste til at Ingar skal omfatte ”systemendringer, oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd, befolkningsnedgang og endringer i kriteriedata”.

Den mest omfangsrike vurderingen av ny overgangsordning er foretatt av Inntektssystemutvalget og nedfelt i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemutvalget tar utgangspunkt i at det overordnede målet med overgangsordningen bør være å skjerme kommuner som får en vesentlig reduksjon i inntektene fra et år til et annet som følge av endringer i inntektssystemet. For innbyggerne er det ønskelig at tjenestetilbudet er mest mulig stabilt over tid, det tilsier at kommunesektoren bør ha stabile og forutsigbare inntektsrammer. Det er derfor behov for en overgangsordning som sikrer at ingen kommuner får en brå endring i inntektene ved endringer som gjennomføres i inntektssystemet.

Inntektssystemutvalget viser også til bruk av overgangsordningen i forhold til tilskudd utenfor inntektssystemet. Det skjer ofte endringer som betyr at midler blir lagt inn eller trukket ut av inntektssystemet. Utvalget påpeker at ”dersom man ikke har en overgangsordning for innlemming av øremerkede tilskudd med mer kan man imidlertid komme opp i en situasjon hvor enkeltkommuner i enkelte år får en brå endring i inntektene som følge av innlemming av øremerkede tilskudd med mer”.

Utvalget framholder at dagjeldende overgangsordning ikke er godt nok egnet til å skjerme kommuner som får en betydelig inntektsreduksjon fra et år til et annet. Utvalget vurderer overgangsordningen som unødvendig kompleks, ved at den også fanger opp endringer av mindre betydning, samtidig som det ved større systemendringer er etablert kompensasjonsordninger på siden av overgangsordningen.

Inntektssystemutvalget foreslo derfor innføring av en ny inntektsgarantiordning til erstatning for den tidligere overgangsordningen, med mål om i større grad å skjerme kommuner som får en vesentlig inntektsreduksjon, samtidig som ordningen skal være enklere og mer oversiktlig. Dette ble med visse modifikasjoner senere gjentatt av Sørheimutvalget og så tatt inn i statsbudsjettet fra 2009.

I Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon for 2009 framgår:

For 2009 er det innført en ny overgangsordning for inntektssystemet for kommunene (Ingar). Reduksjonen av det øremerkede tilskudd som følge av frafall av brukere omfattes ikke av Ingar. For å kompensere for at den tidligere overgangsordningen for det øremerkede tilskuddet faller bort fra 2009, foreslås at tellinger av brukere som faller fra foretas hvert annet år.

Det framgår altså ingen begrunnelse for at tilbakeføring av vertskommunemidler til inntektssystemet ikke skal omfattes av Ingar. LVSH har i brev til Helse- og omsorgsdepartementet gitt uttrykk for at man oppfattet Kommuneproposisjonen dit hen at innlemmingen skulle omfattes av Ingar, og presiserte at man vanskelig kan akseptere en ny nedtrappingsmodell med raskere nedbyggingstakt samtidig som de største vertskommunene ”i de kommende årene vil stå foran uvanlig store utfordringer i sitt arbeid med omstilling og nedbygging av tjenestetilbudene, også sett i forhold til opparbeidet infrastruktur som for eksempel bo- og arbeidstilbud for vertskommunebeboerne”. Helse- og omsorgsdepartementet har i tilsvar nøyd seg med formuleringer hentet fra budsjettproposisjonen.
Kommunal- og regionaldepartementet har gitt tilsvarende ubegrunnede tilbakemeldinger til Kvæfjord kommune og til Hå kommune, idét der kun vises til at nedgangen i det øremerkede tilskuddet som følge av frafall av brukere ikke vil kunne inngå i grunnlaget for inntektsgarantitilskuddet.

LVSH har ellers arbeidet for tilbakeføring til vertskommunetilskuddet av midlene som ble delvis innlemmet i inntektssystemet i 2005 ut fra den samme tilnærming og dermed ut fra en betraktning om at Ingar opptrer med nøytralitet i forhold til om vertskommunemidlene er i et eget tilskudd eller helt eller delvis er del av rammetilskuddet. En slik vurdering styrkes også ved at staten som tidligere nevnt har vurdert håndteringen av vertskommunefinansieringen nær opp til kommunenes frie inntekter.

LVSH har tidligere vurdert at tilbakeføringen av midler fra vertskommunetilskuddet til inntektssystemet skulle håndteres via overgangsordningen idet vi har tatt utgangspunkt i utredningene fra så vel Inntektssystemutvalget som Sørheimutvalgets forslag om endringer i inntektssystemet. Denne oppfatningen underbygges også ved at bruk av overgangsordningen etter etableringen av vertskommunetilskuddet i 1993 knapt har vært noe tema, men mer en selvsagt betraktning slik det også ble nedfelt i omtalte punkt 5 i 2001-avtalen mellom Sosialdepartementet og LVSH.

LVSH har altså lagt til grunn at Ingar skulle håndtere tilbakeføring av vertskommunemidler til inntektssystemet ved frafall blant vertskommunebeboerne. Det er rimelig grunn til å anta at LVSH og ville inntatt et annet standspunkt i saken om tilbakeføring av midlene som ble delvis innlemmet i inntektssystemet i 2005, dersom det var grunn til å anta at framtidig tilbakeføring ikke skulle ses opp mot den til enhver tid gjeldende overgangsordning. Kvæfjord kommune har på eget initiativ drøftet problemstillingen med så vel Inntektssystemutvalgets leder Lars-Erik Borge som seniorrådgiver i KS, Trond Hjelmervik Hansen, som har gitt uttrykk for den samme betraktning.

Trond Hjelmervik Hansen, fra 1.1.2004 sekretariatsleder for Inntektssystemutvalget og på den tiden prosjektleder i Kommunaldepartementet, har på kommunens forespørsel gitt en skriftlig vurdering . Hjelmervik Hansen skriver her blant annet:

Når vertskommunetilskuddet har vært innlemmet i dagens overgangsordning har dette vært begrunnet med at vertskommunene ikke skal få en brå inntektsnedgang som følge av frafall. Det vil til enhver tid være politiske beslutninger som er bestemmende for både utformingen av overgangsordninger og hvilke tilskudd som skal omfattes. Dette gjelder også beslutningen om at vertskommunetilskuddet skal tas ut av den generelle overgangsordningen fra 2009.

Det ligger verken praktiske eller prinsipielle hindringer i veien for at vertskommunetilskuddet skal kunne omfattes av den nye inntektsgarantiordningen. Siden dette øremerkede tilskuddet allerede er omfattet av dagens overgangsordning, kan man også la vertskommunetilskuddet inngå i den nye inntektsgarantiordningen uten at dette uthuler prinsippet om at øremerkede tilskudd ikke omfattes av ordningen. Også vertskommunetilskuddet er basert på ”objektive kriterier” som kommunene i liten grad kan påvirke. I tillegg kan frafall gi betydelig inntektsnedgang fra ett år til et annet.

Hjelmervik Hansen peker på at Ingar i en overgangsperiode også slår ut for kommuner som mottar vertskommunetilskudd, fordi det er lagt inn beløp i den tidligere overgangsordningen på grunn av frafall av personer som ble omfattet av vertskommunetilskuddet i de foregående årene. Ved beregning av Ingar for 2009 vil da beløp i den tidligere overgangsordningen også være med i grunnlaget for hver enkelt kommune i 2008, men ikke i 2009. Dette gir isolert sett en nedgang i rammetilskuddet fra 2008 til 2009 og det fremgår også av Grønt hefte for 2009 at mange vertskommuner får betydelige inntektsgarantitilskudd. Kvæfjord kommune topper her med 1 119 kr pr innbygger. Dette betyr at frafall for tidligere år, regnet til og med budsjettet for 2008, fanges opp i Ingar.

Hjelmervik Hansen viser i sin vurdering videre til at regjeringens opplegg om tellinger hvert annet år er klart dårligere for vertskommunene enn dagens ordning. Dette vil øke svingningene og dermed uforutsigbarheten i inntektsutviklingen fra år til år fordi kommunene vil få null inntektsnedgang ett år og dobbelt inntektsnedgang det neste året.

Hjelmervik Hansen viser også til at et viktig formål med Ingar har vært å fjerne behovet for andre overgangsordninger. Med dette utgangspunkt kan det være en fordel å inkludere vertskommunetilskuddet i Ingar. Både det at deler av vertskommunetilskuddet tidligere har vært innlemmet i rammetilskuddet og at endringer i vertskommunetilskuddet var omfattet av den tidligere overgangsordningen, tilsier at vertskommunetilskuddet bør omfattes av Ingar. Det er også et viktig moment at inntektsgarantien omfatter frafall fra de foregående årene. En annen viktig begrunnelse er at Ingar spesielt er designet for å hindre brå nedgang i inntektene fra ett år til et annet, noe som nettopp var begrunnelsen for å innlemme vertskommunetilskuddet i den tidligere overgangsordningen.

Svingningene i inntektsutviklingen som Hjelmervik Hansen her viser til, kan illustreres ved noen tall hentet fra et anslag for framtidig årlig inntektsreduksjon gitt opplegget i statsbudsjettet for 2009, som er utarbeidet av LVSH:

Kommune 2010 2011 2012 2013
Bærum 0 3 831 000 0 6 682 000
Eigersund 0 3 048 000 0 5 196 000
Hå 0 10 762 000 0 3 929 000
Klæbu 0 7 422 000 0 1 113 000
Kvæfjord 0 3 503 000 0 12 877 000
Moss 0 2 479 000 0 5 212 000
Ringsaker 0 7 541 000 0 6 060 000
Saltdal 0 4 961 000 0 6 378 000
Sønd.Land 0 3 068 000 0 3 757 000
Vestnes 0 9 477 000 0 7 994 000
Ørskog 0 6 123 000 0 6 122 000
Østre Toten 0 5 052 000 0 5 052 000

Som en illustrasjon har bladet ”Kommunal Rapport” rangert de tre store vertskommunene Kvæfjord, Vestnes og Søndre Land som de fremste taperne i sin vurdering av statsbudsjettet for 2009. Selv om oversikten i Kommunal Rapport ikke gir noe fullstendig bilde, illustrerer den en utviklingen som vil kunne bli årviss ut over i det neste tiåret. På taperlista til Kommunal Rapport var der for øvrig også ytterligere 3 vertskommuner blant de 8 kommunene med størst inntektsreduksjon fra 2008 til 2009.

De store vertskommunene er i sin planlegging innstilt på en betydelig inntektsreduksjon og nedbygging av tjenesteproduksjonen i det neste tiåret. De konsekvenser med hensyn til omfang som kan utledes av tallene ovenfor, indikerer dog en framdrift på dette som i løpet av rimelig kort tid vil bli uhåndterbar for en del av kommunene. Enkelte vertskommuner vil ikke kunne ivareta hensynet til akseptable kommunale tjenestetilbud, gitt en inntektsreduksjon fra et år til et annet av dette omfang.

Som det også framgår i notatet fra Hjelmervik Hansen: Ingar er designet for å hindre brå nedgang i inntektene fra ett år til et annet. Dette var begrunnelsen for å innlemme vertskommunetilskuddet i den tidligere overgangsordningen og det er ikke framført argumenter som endrer ved denne vurderingen.

KONKLUSJON
LVSH mener å kunne påvise at de største vertskommunene i årene framover vil oppleve store og brå endringer i inntekter fra ett år til ett annet. Vi har tidligere ytret ønske om en videreføring av ordningen vedtatt i Stortinget 2002, men for disse kommunene vil også den nye overgangsordningen (INGAR) være et akseptabelt alternativ – da med tellinger av vertskommunebeboere hvert år.

UTJAMNINGSORDNINGEN
Som det framgår ovenfor, har kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst S nr 263 (2007-2008) bedt regjeringen vurdere å se på kriteriene for finansieringen kommunene imellom slik at dette blir mest mulig rettferdig. Eventuelle endringer skal presenteres i kommuneproposisjonen for 2010.

Det gjelder altså ulike størrelser på vertskommunetilskuddet målt pr vertskommunebeboer. Som tidligere nevnt antas dette mest å ha opphav i de ulike utgiftsbehov ved ansvarsreformens inntreden, hvor kostnader innenfor HVPU-institusjonene var grunnlag for beregning av vertskommunetilskuddet til den enkelte kommune.

Det er innført en utjamningsordning hvorved kommuner som mottar vertskommunetilskudd lavere enn det årlige gjennomsnittelige tilskuddet målt pr beboer, trekkes 50 prosent ved frafall blant beboerne. Når tilskuddet målt pr beboer er kommet opp på gjennomsnittet, trekkes det 100 prosent ved frafall. Dette opplegget var også nedfelt i 2001-avtalen.

Utjamningsordningen er blant annet et resultat av innspill fra enkeltkommuner, som har pekt på disse ulikhetene i tilskuddet. Mens den delvise innlemmingen av vertskommunetilskuddet i 2005-2008 begrenset virkningene av utjamningsordningen, får den igjen større effekt i 2009, med tilbakeføringen av midlene som midlertidig var en del av rammetilskuddet.

Sett i et litt lengre tidsperspektiv, vil utjamningsordningen ha til effekt at stadig flere vertskommuner beveger seg i nærheten av et gjennomsnittlig tilskudd. Dermed kan trekk med 50 prosent eller 100 prosent bli et resultat av marginale forskjeller. Samtidig vil betydelige frafall i store vertskommuner med høyt eller lavt tilskudd målt pr beboer, påvirke gjennomsnittstallet og dermed trekkprosenten for vertskommuner med et tilskudd nær gjennomsnittet. Mer enn virkninger av frafall i egen kommune, er denne siste faktoren årsak til at inntektsreduksjonene for kommunene Hå, Klæbu og Kvæfjord i 2011 og 2013 både varierer så vidt betydelig i anslaget på forrige side og med små avviksanslag for frafall kan komme helt annerledes ut. Dette vanskeliggjør en realistisk planlegging i disse kommunene.

Isolert sett avdekker dette svakheter i utjamningsordningen. Med større forskjeller i tilskuddsomfanget mellom kommunene hadde dette ikke den samme aktualitet ved innføringen av utjamningsordningen, og slike virkninger kunne da også ses opp mot overgangsordningen. Langt på vei kan en slik utilsiktet effekt imidlertid fortsatt kompenseres ved at det igjen legges til grunn de mer helhetlige betraktninger fra 2001-avtalen mellom Sosialdepartementet og LVSH, herunder bruk av en overgangsordning.

Dersom tilbakeføringen av vertskommunetilskudd ses mot Ingar ikke bare for årene fram til og med 2008, men også i ettertid, vil dette motvirke betydelige inntektsreduksjoner fra et år til et annet, men dog ikke som i tidligere år reduksjoner som relativt sett må kunne anses å være av mindre betydning for en kommune. Dette lar seg lettere forsvare enn virkninger av den tidligere overgangsordningen, som i sin kompleksitet hadde ambisjoner om å ta hensyn til alle endringer uten å se hen til om dette relativt sett hadde betydning for kommunens samlede inntektsgrunnlag.

Samtidig som det kan være grunnlag for å stille spørsmål ved om kostnadsforskjellene fra tidlig 1990-tall har samme gyldighet i dag, vil det være både komplisert og ressurskrevende å foreta en fullstendig vurdering av slike forhold. Det er jo blant annet også antatte forskjeller i kostnadsbehovene som tilsier et særskilt vertskommunetilskudd. Samtidig er den eksisterende utjamningsordningen i sin innretning både enkel og forståelig, og vertskommunene har så langt for en stor del sluttet opp om ordningen. Dette tilsier at kriteriene for finansieringen vertskommunene imellom foreløpig bør videreføres, men samtidig at utilsiktede og betydelige effekter for enkeltkommuner bør fanges opp ved at vertskommunetilskuddet inkluderes i Ingar.

I forhold til spørsmålet om en eventuell endring av tilskuddsordningens kriterier med henblikk på en mer rettferdig fordeling vil LVSH anføre at tidspunktet for en ny fordeling av vertskommunetilskuddet er meget ugunstig. Dette begrunnes med en akselererende nedbyggings- og omstillingsvirksomhet i vertskommunene.

Den mest egnede metode for å oppnå en tilnærming av tilskuddets størrelse vertskommunene imellom vil etter vår oppfatning være å minske reduksjonen av vertskommunetilskuddet ytterligere for de kommuner som har de laveste tilskuddene pr vertskommunebeboer.

På den annen side bør det åpnes for at utjamningsordningen kommunene imellom vurderes på nytt om noen år, når det er få kommuner som står tilbake med et vertskommunetilskudd som ligger vesentlig lavere enn gjennomsnittet. Man kan også tenke seg en vurdering av om de vertskommuner med de laveste overføringer pr person får beholde enda større andel av tilskuddet enn 50% ved frafall fram til de er på gjennomsnittsnivået.

KONKLUSJON UTJAMNINGSORDNINGEN
I forhold til spørsmålet om en eventuell endring av tilskuddsordningens kriterier med henblikk på en mer rettferdig fordeling vil LVSH anføre at tidspunktet for en ny fordeling av vertskommunetilskuddet er meget ugunstig. Dette begrunnes med en akselererende nedbyggings- og omstillingsvirksomhet i vertskommunene.

Den mest egnede metode for å oppnå en raskere tilnærming av tilskuddets størrelse vertskommunene imellom vil etter vår oppfatning være å minske reduksjonen av vertskommunetilskuddet ytterligere for de kommuner som har de laveste tilskuddene pr vertskommunebeboer.

OPPSUMMERING
Vertskommunesammenslutningen LVSH har senest drøftet vertskommunefinansieringen i styremøte den 12.12.2008; med vedtak der det anmodes om et møte med politisk ledelse i Kommunal- og regionaldepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. LVSH sitt prinsipielle standpunkt er fortsatt en videreføring av 2001-avtalen, alternativt at nedtrappingen kan tas inn under Ingar.

Når vertskommunetilskuddet var del av den tidligere overgangsordningen, var dette begrunnet med at kommunene ikke skulle få en for brå inntektsnedgang som følge av frafall. Politiske beslutninger vil være bestemmende for både utformingen av overgangsordninger og hvilke tilskudd som skal omfattes. En oppfatning om at tilbakeføringen av vertskommunetilskuddet ikke kan inngå i grunnlaget for Ingar, blir etter vår oppfatning feil etter som det verken ligger praktiske eller prinsipielle hindringer i veien for dette. Siden vertskommunetilskuddet var del av den tidligere overgangsordningen og midler i overgangsordningen for 2008 er del av Ingar for 2009, kan man i framtiden også la vertskommunetilskuddet være del av Ingar uten at dette uthuler et prinsipp om at øremerkede tilskudd ikke omfattes av ordningen.

De store vertskommunene må i sin planlegging være innstilt på en betydelig inntektsreduksjon og nedbygging av tjenesteproduksjonen i det neste tiåret. LVSH har som tidligere nevnt påpekt at man vanskelig kan akseptere en ny nedtrappingsmodell med en raskere nedbyggingstakt samtidig som de største vertskommunene vil stå foran uvanlig store utfordringer i sitt arbeid med omstilling og nedbygging av tjenestetilbudene, også sett i forhold til opparbeidet infrastruktur som for eksempel bo- og arbeidstilbud for vertskommunebeboerne.

I tillegg til dette, kan det avslutningsvis underbygges at frafall blant vertskommunebeboerne ikke avstedkommer de umiddelbare kostnadskutt som enkelte synes å oppfatte, ved bl.a. å vise til de særskilte pensjonsforpliktelser som påhviler de store vertskommunene.

LVSH ønsker en fortsatt dialog om nedtrappingsordningen i forhold til iverksettelsestidspunkt, lengre tid til omstilling etc. Vi vil peke på at den ordningen som ble vedtatt av Stortinget i 2002 tok bedre hensyn til kommunenes behov enn den ordningen som nå skal iverksettes.

LVSH ber med dette om et møte med politisk ledelse i Helse- og omsorgsdepartementet for å drøfte problemstillingene som er behandlet i notatet.

Med vennlig hilsen

Svein Erik Hilmen /s/ Stein Wilthil Øhrn
Styreleder generalsekretær